우리나라 제3차 국가생물다양성전략 수립 내용과 과제

지난 3월27일 환경부는 2014년부터 2018년까지 향후 5년간 우리나라 생물다양성의 보전과 지속가능한 이용을 위한 정책방향과 전략과제를 제시하는 ‘제3차 국가생물다양성전략’을 발표하였다. 이번 전략은 ‘생물다양성 보전과 생태가치 제고를 통해 창조경제 견인’이라는 2020년까지 중기목표 아래 6개 전략 18개 실천목표로 구성되어 있다.(표 1 참조) 이와 관련하여, 이 글에서 국가생물다양성전략이 무엇이며 왜 필요한지, 이번 3차 전략의 특징과 주요 내용, 그리고 한계와 과제에 대해 살펴본다.

 국가생물다양성전략은 생물다양성 보전·증진을 위한 국가정책 설계도

 생물다양성협약(Convention on Biological Diversity)은 1992년 브라질 리우에서 열린 유엔환경개발회의에서 기후변화협약, 산림의정서와 함께 채택된 국제협약이며, 생물다양성의 보전, 생물자원의 지속가능한 이용, 생물자원의 이용에서 얻는 이익의 공정하고 공평한 분배를 목적으로 하고 있다. 1993년 12월 29일에 발효되었고, 우리나라는 1994년에 협약 당사국이 되었다.

 국가생물다양성전략은 생물다양성협약 제6조 ‘각 당사국은 생물다양성 특수성과 능력에 따라 전략 또는 프로그램 개발·이행을 요구한다.’라는 조항에 의거하여 협약 당사국들이 의무적으로 수립하는 국가적 생물다양성 정책 설계도라 할 수 있다. 생물다양성협약 제10차 당사국총회(일본 나고야, 2010년) 이후에는 동 총회에서 수립된 ‘생물다양성전략계획 2011-2020’과 아이치 목표(Aichi Targets)를 이행하도록 요청하고 있다. 2014년 4월 현재 193개 당사국 중 179개국(92%)이 국가생물다양성전략을 수립하여 협약사무국에 제출하였다. 최근 당사국총회의 국가생물다양성전략 관련 결의문들(예 : IX/8, 즉 9차 당사국총회 8번 결의문)에 동 전략의 수립 지침이 제시되어 있다.

 제3차 국가생물다양성전략의 특징과 주요 내용

 우리나라는 1997년에 제1차, 2009년에 제2차 국가생물다양성전략을 각각 수립하였다. 2012년에 ‘생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률(일명 생물다양성법)’이 제정되어, 제3차 전략은 이전 전략들과 달리 동 법의 제 7조에 의거한 범정부 법정계획이 되었다. 동 법에 따라 5년마다 국가생물다양성 전략을 수립, 즉 개정해야 한다. 주무 부처인 환경부는 기획재정부, 미래창조과학부 등 15개 부처청과 협의를 거치고, 유관기관 및 민단단체 간담회, 공청회 등 의견수렴을 거쳐 3차 전략을 수립하였다고 밝혔다.

 <표 1>에 제3차 국가생물다양성전략의 비전, 목표, 6개 추진전략, 그리고 각 추진전략별 실천목표(총 18개)이 개괄적으로 제시되어 있다.  국가생물다양성전략의 각 목표와 실천목표들을 보면 지방정부의 주도적 역할이 크게 필요하다는 점을 알 수 있다. 예를 들어, ‘목표 1 : 생물다양성 정책의 추진 기반 강화’와 관련하여 지방생물다양성전략 수립지침을 마련하고 2018년까지 8개 광역시 및 도에 생물다양성전략을 수립하도록 한다는 내용이 포함되어 있다. 이 외에도 목표 2(국민의 인식 제고와 참여 활성화), 목표 13(생태계서비스 가치 확대), 목표 17(한반도 생물다양성 보전을 위한 남북협력사업 발굴) 등, 동 전략에서 지자체를 담당주체로 명기한 목표들뿐만 아니라, 이외에 여러 목표와 관련 계획들이 지역의 정책과 사업을 통해 이행되어야만 효과적으로 실현될 수 있는 것들이다.

제3차 국가생물다양성전략의 한계와 과제

이번 제3차 국가생물다양성전략이 이전 1, 2차 전략의 한계를 개선하여 작성된 것이기는 하나, 몇 가지 점에서 여전히 한계와 문제점을 지니고 있다는 평가를 받고 있다.

지난 4월10일 국내 35개 환경단체들로 구성된 CBD(생물다양성협약) 한국시민네트워크는 기자회견을 열고 제3차 전략에 대한 입장을 밝혔다. 이번 전략이 구체적인 실천방안과 내용을 담지 못한 선언적인 밑그림에 그치고 있다고 비판하면서, 보호지역 확대 및 관리시스템, 농업유전자원을 비롯한 생물자원 보전, 남북협력사업, 전략 수립을 위한 의견수렴 과정 등 관련하여 구체적인 문제점을 지적하고 대폭적인 수정․보완을 요구하였다. 무엇보다도 정부가 투자활성화를 위한 규제완화를 범정부 중점정책으로 내세우고, 각종 특별법과 이에 따른 특례조항이 신설되는 상황에서 이번 전략의 실천목표들이 실현될 수 있는지에 대해 의구심이 들며 공허한 계획에 그칠 가능성이 크다는 것이다.

생물다양성협약에 따라 당사국이 작성해야 하는 것은 전략과 목표뿐만 아니라 명확한 이행계획이 포함된 ‘국가생물다양성전략 및 이행계획(National Biodiversity Strategy and Action Plan: NBSAP’ 이다. 이번 3차 전략은 1년도 안 되는 짧은 기간 동안 폭넓은 의견수렴과 논의를 충분히 갖지 못한 채 준비되면서 구체적인 이행계획(Action Plan)과 지표가 마련되지 못했다. 이로 인해, 전략 실행에 여러 어려움이 예상될 뿐만 아니라 5년 뒤 4차 전략 수립을 위한 3차 전략의 평가도 효과적으로 이루어질 수 있을지 우려된다.

이와 관련하여, 다양한 이해관계자들의 폭넓은 참여와 논의 속에 명확하고 실행력 있는 NBSAP를 수립한 외국 사례를 참고할 필요가 있다. 먼저, 생물다양성 제10차 당사국총회(나고야, 2010년)를 개최한 일본의 제3차 NBSAP는 향후 백년을 내다보는 비전과 4개 전략, 그 아래에 구체적인 세부목표와 지표들을 설정하고 이행방안을 명확히 제시하였다. 특히 ‘사토야마’라는 일본의 고유 전통 경관의 보호를 중요 과제로 내세워 일본 생물다양성 보전 정책의 방향과 의지를 효과적으로 전달하는데 일조하고 있다.

또, 제9차 당사국총회(본, 2009년)를 개최한 독일의 경우를 살펴보면, 의회와 정부의 강력한 정치적 지원과 참여적 과정을 거쳐 NBSAP가 수립되었다. 330개의 구체적인 세부목표 대부분에 이행 기한이 명시되어 있고, 다양한 정부 및 비정부주체들이 실행해야 할 430여개 조치들을 제시하였다. 또 ‘DPSIR(Driving forces, Pressure, State, Impact, Response: 추진동력, 압력, 상태, 영향, 반응)’ 접근에 따라 지표들을 설정하였다.

 다음으로, NBSAP의 성공적인 이행을 위한 또 하나의 방안으로 ‘지방생물다양성전략 및 이행계획(LBSAP)’이 있다. 생물다양성협약 결의문(X/22)에서 공식 승인된 LBSAP는 NBSAP를 지역의 계획과 사업을 통해 실현하는 유용한 틀이 될 수 있다. 우리나라는 2013년 경상남도가 유일하게 LBSAP를 수립하였고 뒤를 이어 경기도, 강원도가 준비 중에 있다. 이클레이 한국사무소는 LBSAP 수립을 중심으로 하여 우리나라 지방정부들이 지역 생물다양성 보전, 관리를 위한 체계적인 정책기반과 역량을 갖출 수 있도록 ‘LAB-Korea’ 사업, 즉 한국형 생물다양성 지역실천사업(LAB: Local Action for Biodiversity)을 오는 10월 제12차 당사국총회 기간 중에 열리는 ‘생물다양성 세계지방정부 정상회의’에서 출범시킬 계획이다. ‘LAB-Korea’ 사업은 참여 지방정부들이 지역 및 국가 생물다양성 보전 및 관리를 위해 세계 지자체들의 경험과 네트워크를 활용하고, 중앙․지방정부, 전문가, 시민단체, 기업 등 관련 이해관계자들이 유기적으로 협력할 수 있는 체계적인 정책형성 및 역량강화의 장을 제공할 것이다.

 글 : 이클레이 한국사무소 생물다양성 전문위원 심숙경

 <참고자료>

-CBD한국시민네트워크. 2014. “제3차 국가생물다양성전략이 바로 대한민국 국격의 바로미터”. 기자회견문. 2014. 4. 10.

 -환경부. 2014. “환경부 제3차 국가생물다양성전략 확정”. 보도자료. 2014. 3. 25.

 -Convention on Biological Diversity. http://www.cbd.int/nbsap/

-Secretariat of the Convention on Biological Diversity (2011) NBSAP training modules version 2.1 – Module 1. An Introduction to National Biodiversity Strategies and Action Plans. Montreal, June 2011